编者按：
2021年7月19日，在合肥举办的【2021融合就业项目合肥启动会暨残障就业政策沟通研讨会】上，上海志君公益法律研究中心主任、上海市浦东新区残联兼职副理事长 、中国残联研究会权益保障委员会委员傅志军博士，做了“从庇护工厂到融合就业——残疾人就业法律与实践”的主题分享。
因长期致力于残疾人就业权益保障领域的研究，傅志军博士从融合就业政策解读及工作方向，针对残障就业的三个概念：庇护性就业、支持性就业、融合就业进行了阐述，重点探讨了国际层面CRPD 与融合就业以及我国法律与相关实践。
本文为傅志军博士现场分享部分内容，经CDB整理并由本人确认后正式对外发布。▲上海志君公益法律研究中心主任、上海市浦东新区残联兼职副理事长 、中国残联研究会权益保障委员会委员傅志军博士
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从法律实践角度，怎样界定融合就业的概念？它与其他就业形式有什么区别？
在实现残障融合就业中，残障者往往受到来自生理、法律、社会的多方阻碍。通常情况下，雇主会认为他们没有劳动能力，但国际社会认为，残障者是一个潜能很大的人才库，可以在很多领域贡献才干、技能和天赋。对于残障就业，现实中经历了从庇护工厂到融合就业的三个阶段。主要面向中重度障碍者，将他们统一安置在相对独立和隔离的特殊环境中工作，以保证他们能获得一定的经济收入。这种就业形式，无论从国家政策，还是从相关就业环境和就业性质，都是从保护出发，我们称为庇护性就业。虽然，有些人认为它的功能很低端，但至少能为重度残障者提供就业机会。主要面向心智障碍者，在工作岗位设立就业辅导员，由他们带着心智障碍就业者，熟悉就业环境和工作要求，帮助他对接一些就业资源，当障碍者符合工作岗位的要求后，就业辅导员逐渐退出工作现场。在国家十三五规划中，我们国家曾提出要培养2500名全国就业辅导员的目标，十三五结束后，有些地方做的还不错。但与庞大的现实需求相比，就业辅导员在国内还非常缺乏。融合就业，是以CRPD就业权利为视角，倡导各类障碍者在就业市场下与非障碍者一起就业，这是一种要求较高的就业方式，雇主为雇员提供一定的合理便利与无障碍就业环境。首先，融合就业，是一种包容性就业，而且是一种要求很高的就业方式。因为它希望所有的残障者，不管什么类别，不管程度轻重，都能够在这种 open market开放的市场里就业；其次，就业岗位的开发和设计有特定的要求，而不是所有普通工作岗位都适合残障者；与此同时，融合就业更要求就业的合理便利条件。
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那么，在国际层面CRPD 针对融合就业有哪些相关法律保障？
在2006年通过的联合国《残疾人权利公约》（简称CRPD ）中，特别强调残障者享有与健全人相同的权利，从而在获得同等机会的情况下，为社会作出宝贵贡献。公约第27条规定，缔约国确认残障者在与其他人平等的基础上享有工作权，包括有机会在开放、具有包容性和对残疾人不构成障碍的劳动力市场和工作环境中，为谋生自由选择或接受工作的权利。为保障和促进残障者工作权利的实现，公约规定作为缔约国应当如何保障残障人士实现融合就业呢？（一）在一切形式就业的一切事项上，包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面，禁止基于残疾的歧视；（二）保护残疾人在与其他人平等的基础上享有公平和良好的工作条件，包括机会均等和同值工作同等报酬的权利，享有安全和健康的工作环境，包括不受搔扰的权利，并享有申诉的权利；（三）确保残疾人能够在与其他人平等的基础上行使工会权；（四）使残疾人能够切实参加一般技术和职业指导方案，获得职业介绍服务、职业培训和进修培训；（五）在劳动力市场上促进残疾人的就业机会和职业提升机会，协助残疾人寻找、获得、保持和恢复工作；（六）促进自营就业、创业经营、创建合作社和个体开业的机会；（八）以适当的政策和措施，其中可以包括平权行动方案、奖励和其他措施，促进私营部门雇用残疾人；(十一) 促进残疾人的职业和专业康复服务、保留工作和恢复工作方案。联合国《残疾人权利公约》的相关规定，实际上是从国际法律层面，规定了残障融合就业的权利和义务。那么，除了公约之外，其他一些机构，也致力于融合就业的推广执行。2016年4月到11月，我在瑞士国际劳工组织（ILO）总部交流，当时我的上司，他在ILO做专门针对残障人士的体面就业项目，这个项目通过一些国际著名的商业公司在全球推行。
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我国在残障融合就业方面，目前有哪些综合性及专门的法律法规？
从我国现行法律体系来说，是以根本大法《宪法》为基础，以主要的残疾人权利保障法为依据，然后以《残疾人就业条例》和相关的部门规章，以及地方行政法规为支撑的一个法律保障体制。首先，《宪法》第42条规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。其次，在综合性法律中也涉及关于残障就业的相关规定。如《中华人民共和国劳动法》第3条、第14条；《中华人民共和国就业促进法》第17条、第29条、第55条中的具体规定，都是针对残障就业权利的一种法律保障。当然，最重要的还是针对残障人士的专门性法律。比如，《中华人民共和国残疾人保障法》第四章（第30条-第40条）保障残疾人劳动的权利。各级人民政府应当对残疾人劳动就业统筹规划，为残疾人创造劳动就业条件。尤其是专门针对残障就业的《残疾人就业条例》，从保障措施、就业服务、法律责任等几个方面对《残保法》的内容进行了进一步细化。具体体现在以下几个方面：（一）进一步强调了政府的责任，“县一级以上人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体保护措施，为残疾人就业创造条件“。（二）突出了残疾人就业保护和就业促进的立法理念和立法宗旨。残疾人的就业保护，主要是通过岗位预留制度的确立，要求用人单位为残疾人就业提供相应比例的岗位，对残疾人参与劳动力市场竞争提供保护性措施，扩大残疾人就业机会。（三）明确了残障者就业工作由残联及其地方组织依照法律、法规或接受政府委托，负责残疾人就业工作的具体组织与监督。同时强调工会、妇联等组织的应当在残疾人就业工作发挥各自作用。（四）提出了禁止歧视残疾人（障碍者）理念，对于推动反残疾歧视法律制度建设、培育和提升残疾人平等就业观念和权利维护意识，具有积极影响。《残疾人就业条例》首先针对残障就业原则，集中就业、分散就业相结合的服务模式，以及相关部门的责任这几个方面做了具体规定。它是法律的一种具体执行与实施条例。其中，按比例就业实际上就是我国法律规定的融合就业的一种形式，比如雇佣残疾人比例占整个用人单位人员比例的25%以上，这种模式就是一种融合就业形式。这种就业模式，首先强调政府部门的责任，主要是指县级以上政府应该把就业纳入国民经济社会发展规划，包括康复、教育、就业、维权、社会活动等方面。在就业方面，规定财政存量性就业应该由政府政策、资金支持，还有其他各方面的支持和保障。其次，《残疾人就业条例》突出了就业保护及就业促进的立法理念和立法宗旨。用人单位要提供相应比例的残障人士岗位，全国规定用人单位残障人士就业比例不能低于1.5%，但是这个比例比起残疾人就业的实际需要仍然很低。我曾经做过各国残疾人按比例就业法律的国际研究，发达国家如德国、法国等比例很高。同时《就业条例》还明确规定，残联部门受政府委托负责残疾人治理工作的具体组织和监督工作。所以，从中国残联到各省残联，下面必设一个事业单位，劳动就业服务中心或残疾人服务中心。比如，中国残联有一个就业指导中心，上海有上海市残疾人就业指导中心，浦东新区有上海市浦东新区残疾人劳动服务中心。也就是说，全国各级残联都下设就业服务机构。另外，《就业条例》提到一个很好的原则，提出禁止就业歧视理念。实际上残障事业有一个很突出明显的特点，就是法律层面规定相对宽泛，实践中大多数是从政策角度来具体实施相关法律规定。在执行过程中，需要出台更多地方性法规、地方政府规章及部门规章，从操作层面保障相关法律得以顺利实施。
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据您了解，地方政府在促进残障就业方面，有哪些法律探索和实践？
在残障就业法律实践中，地方政府为促进残障就业，也会出台相应的地方性法规和规章。各省、自治区、直辖市等可以根据我国《残疾人权益保障法》，并结合本地区发展，制定《残疾人保障法实施办法》等地方性法规和其他保障残疾人权益的具体实施细则。上海市在2015年出台了《残疾人按比例就业的实施意见》，这个实施意见当时非常令人振奋，目标也很具体。当时，上海市残联联合人力资源保障局、还有其他5个委办局共同制定了《上海市残疾人按比例就业的实施意见》。意见中提到，一是按比例就业。二是党政机关带头落实就业，并且至少安排一名残障人士成功就业。除此之外，实施意见还提到国家政策财税方面的支持，比如用人单位雇佣残障人士，在前三年单位社保可以来残联进行申报报销。而且残障人士达到比例或超过比例，也有相应奖励措施。同时，雇佣一个重度残障人士，在上海相当于用三名普通残障成员的比例来进行支持和奖励。但由于种种原因，这个实施意见在落实上收效甚微。所以，任何一项制度和法规，都应反思它到底效果怎么样，到底有没有生命力。其实，在残障融合就业中，除了法律保障，就是残保金能够正常的发挥功用和效能。在发达国家，如果用人单位为开发残障人士就业岗位，做了环境合理便利设施改造，所有费用都可以向政府申请报销或申请专业经费。我们国家的残保金，可以考虑用做此用，以更好地促进残疾人就业。最近，合肥市残联也结合相关部门，印发了合肥市《残疾人就业及教育扶持资金管理办法》。我觉得非常好，这个管理办法有很强的可操作性和实用价值。比如，钱怎么用？哪些培训是支持性就业？并且强制规定企业和机构至少雇佣多少残障人士，只要达到比例就有相应的资金支持。当然，全国各地还有很多地方性法律规章和实施细则，各地举措不一，但目标一致。尽管如此，由于残障融合就业，涵盖了各种错综复杂的社会系统问题，值得我们继续从法律政策层面、社会融合实践方面，探讨和推动更加行之有效的解决方案。邀约
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